AVANZAMENTO UFFICIALI: DECISIONE DEL CONSIGLIO DI STATO
AVANZAMENTI DEGLI UFFICIALI,: DECISIONE DEL CONSIGLIO DI STATO -
AVANZAMENTI DEGLI UFFICIALI, UNA INNOVATIVA DECISIONE DEL CONSIGLIO DI STATO MODIFICA IL CONFINE TRA DISCREZIONALITÀ DELLA C.S.A. E POTERI DEL GIUDICE. COMINCERANNO AD ESSERE AVVANTAGGIATI GLI SCALATORI SOLITARI RISPETTO A QUELLI "IN CORDATA"?
1. LE TECNICHE DELL’ARRAMPICATA ALLE VETTE ALPINE
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Si definisce “arrampicata” la salita di una parete rocciosa oppure di una qualsiasi struttura urbana.
Se l’arrampicatore è solo, l’arrampicata si definisce solitaria, se invece l’arrampicatore è parte di un gruppo, allora l’arrampicata si definisce in cordata.
All’arrampicatore solitario è richiesta una maggior forza e la massima resistenza allo sforzo; inoltre, i pericoli presenti in montagna rendono l'arrampicata solitaria più rischiosa rispetto all'arrampicata compiuta da più alpinisti che reciprocamente si assicurano e si aiutano.
Il numero di componenti della cordata, che sono legati alla medesima corda, influenza il modo e la velocità di progressione, generalmente il più anziano ed esperto comanda la cordata, assumendo il ruolo di capocordata (o primo di cordata) e avanza per primo nell'ascensione, seguito dagli altri, detti secondi di cordata.
La progressione della cordata può avvenire per tiri di corda, o in conserva. Nel primo caso un componente della cordata avanza mentre gli altri sono fermi, nel secondo caso si ha il movimento contemporaneo dei componenti.
La comunicazione tra i componenti della cordata è tipicamente verbale, in certi casi si può avere una comunicazione non verbale basata su segnali fatti tirando la corda.
La scelta dei componenti delle cordate è una fase importante nella pianificazione di una scalata e tiene conto dell'esperienza relativa degli alpinisti, della forma fisica, delle loro personalità e della fiducia reciproca.
La scelta di una delle due tecniche di arrampicata dipende dalle caratteristiche peculiari di ciascuna persona, quali, per esempio, lo stile individuale, la sicurezza nelle proprie capacità, le personali conoscenze ricevute da "maestri" o arrampicatori più esperti, la conformazione fisica e il coordinamento psicomotorio.
Ritengo che i veri sportivi siano gli arrampicatori solitari, anche se, probabilmente, la vetta la vedranno dopo rispetto agli alpinisti in cordata.
Ma questa è una questione di gusti, ed i gusti dipendono dal carattere di ciascuno.
2. LE TECNICHE DI ARRAMPICATA ALLE VETTE DELLA GERARCHIA MILITARE
In riferimento all’avanzamento degli ufficiali, l’Amministrazione militare gode di un elevato grado di discrezionalità quanto alle valutazioni compiute sulla carriera degli scrutinandi.
Ne discende l'ammissibilità del sindacato giurisdizionale solo entro i limiti dei vizi di manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto, non essendo in questo caso il giudice amministrativo munito di cognizione di merito.
Il giudice amministrativo, infatti, può pronunciarsi in caso di palesi disfunzioni dell’esercizio del potere valutativo, in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per manifesta irrazionalità.
In altre parole, in applicazione del principio di discrezionalità si ritiene di norma che il giudice amministrativo debba basare il suo esame sulle risultanze della documentazione caratteristica senza passare ad apprezzamenti di merito riservati all'Amministrazione.
Premesso ciò, risulta innovativa la decisione sul ricorso numero di registro generale 4877 del 2009, proposto dal Ministero della Difesa, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, contro un ufficiale delle FF.AA per la riforma della sentenza del T.R.G.A. – della Provincia di Trento nr. 00067/2009.
Con ricorso al TRGA di Trento l’ufficiale ha impugnato il giudizio di avanzamento, espresso dalla Commissione superiore di Avanzamento - in esito al quale è stato giudicato idoneo ma non utilmente collocato in graduatoria, rimanendo così escluso dal quadro di avanzamento al grado superiore.
Con il predetto ricorso l’ufficiale ha formulato una serie articolata di motivazioni, che comprendono la violazione e falsa applicazione degli artt. 25 e 26 della legge 12.11.1955, n. 1137 e del D.M. 2.11.1993, n. 571; l’eccesso di potere per illogicità, irrazionalità, inadeguatezza, incoerenza ed irragionevolezza gravi e manifeste, nonché per erronea rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto e per disparità di trattamento; la violazione dei principi dell’attività amministrativa, ivi compresi quelli di ragionevolezza e di proporzionalità (art. 1 della L. 7.8.1990, n. 241) e l’indebita restrittiva valutazione espressa nei suoi confronti dalla CSA.
Con sentenza n. 67/2009 il Tribunale Amministrativo ha accolto il ricorso, ritenendo sperequati, incongrui ed illogici i punteggi per le singole voci valutative conferiti al ricorrente rispetto a quelli attribuiti agli altri pari grado.
Il Ministero ha prontamente proposto appello avverso la sentenza di primo grado. L’appello è stato in parte accolto ed in parte respinto.
L’importanza storica della sentenza, però, risiede non tanto nell’esito, quanto nelle argomentazioni addotte, che lasciano intravedere un mutato orientamento giurisprudenziale.
Il Tribunale Amministrativo, dopo una ricostruzione del quadro normativo e dei principi elaborati dalla giurisprudenza in materia, come detto, ha accolto il ricorso, ritenendo che il punteggio assegnato al ricorrente in relazione alle valutazioni effettuate nei confronti dei pari grado, non trova obiettivo fondamento alla stregua degli atti di causa, essendo palesemente incongruo.
In particolare, il Tribunale ha ritenuto che il giudizio espresso dalla Commissione non trovasse adeguato riscontro con riferimento ai controinteressati, in quanto il giudizio della C.S.A. deve trovare un preciso riferimento oggettivo – ai sensi dell’art. 9 del regolamento emanato con D.M. n. 571/1993 - nelle risultanze delle note caratteristiche che accompagnano lo sviluppo di carriera dell’ufficiale, avendo esse la precisa funzione di documentare nel tempo le qualità soggettive, l’impegno e il rendimento di cui l’ufficiale ha dato mostra nei diversi periodi di servizio e negli incarichi.
Per osservare ciò, il Tribunale si è dovuto addentrare nell’analisi della congruenza dei predetti punteggi per ciascuna delle quattro voci di valutazione indicate nell’articolo 26 della legge 12.11.1955, n. 1137, come novellato dall'art. 10, D.Lgs. 30 dicembre 1997, n. 490 in relazione alla documentazione caratteristica di ciascun ufficiale.
3. L’APPELLO DEL MINISTERO E LA DECISIONE N. 4132/2010 DEL CONSIGLIO DI STATO
Il Ministero, nell’appello, ha lamentato l’erroneità, per avere il Giudice sovrapposto la sua personale valutazione al giudizio di merito espresso dalla Commissione d’avanzamento.
Il Ministero, in sostanza, ha sostenuto che il Tribunale avrebbe violato la giurisprudenza consolidata del Consiglio in merito ai limiti del sindacato giurisdizionale sui giudizi d’avanzamento degli ufficiali delle FF. AA. ed alle caratteristiche del giudizio stesso, basato su una valutazione complessiva e non frammentata ed isolata delle singole voci di valutazione.
A tal proposito, l’Amministrazione contesta tale operazione lamentando che, così facendo, il giudice si sarebbe intromesso nell’area della discrezionalità e del merito delle valutazioni riservate esclusivamente alla P.A.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto questo profilo d’appello non meritevole di considerazione, aggiungendo che, ove fosse condivisa, la tesi dell’Avvocatura sottrarrebbe gran parte dell’azione amministrativa finalizzata all’avanzamento degli ufficiali delle FF. AA. al sindacato dei Giudici, in spregio ai principi costituzionali inerenti il diritto di difesa in giudizio: artt. 24 e 113 Cost..
La portata innovativa della pronunzia risiede nella seguente affermazione del Consiglio di Stato:
“- se da un lato costituisce orientamento consolidato di questo Consiglio di Stato che dall’elevato grado di discrezionalità che connota le valutazioni compiute dall'Amministrazione sulla carriera degli ufficiali scrutinandi (le quali, comportando un attento apprezzamento delle capacità e delle attitudini proprie della vita militare dimostrate in concreto, impingono direttamente nel merito dell'azione amministrativa) discende l'ammissibilità del sindacato giurisdizionale solo entro i limiti dei vizi di manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto, non essendo in questo caso il giudice amministrativo munito di cognizione di merito (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2010, n. 999; sez. IV, 19 febbraio 2010, n. 1000 ; sez. IV, 31 dicembre 2009, n. 9293; sez. IV, 28 dicembre 2005, nr. 7427; id., 14 febbraio 2005, nr. 440; id., 14 dicembre 2004, nr. 7949; id., 27 aprile 2004, nr. 2559; id., 17 dicembre 2003, nr. 8278; id., 18 ottobre 2002, nr. 5741; id., 30 luglio 2002, nr. 4074; id., 3 maggio 2001, nr. 2489);
- dall’altro lato, è ugualmente acquisito il criterio di giudizio, secondo il quale sono apprezzabili quelle palesi disfunzioni dell’esercizio del potere valutativo, in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per manifesta irrazionalità in cui si esterna il cattivo esercizio del potere amministrativo, sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di errori ovvero il risultato di criteri impropri, non atti alla selezione - trasparente, oggettiva ed imparziale - degli ufficiali più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire ( CdS, sez. IV, 24 dicembre 2009, n. 8758 )”.
I giudici aggiungono: “si ritiene di norma precluso al giudice amministrativo di valutare l'importanza degli incarichi rivestiti dagli ufficiali, al fine di giustificare un diverso giudizio dei candidati oggetto dello scrutinio, in quanto lo stesso giudice deve basare il suo esame sulle risultanze della documentazione caratteristica senza passare ad apprezzamenti di merito riservati all'Amministrazione (Cons. St., sez. IV, 31/3/2009, n. 1901; id., n. 3339/2008 ), siffatto orientamento non deve tradursi in una rinuncia all’esercizio del sindacato giurisdizionale ed in una presa d’atto di un’area di immunità riservata all’amministrazione.
Il principio della tendenziale insindacabilità della discrezionalità tecnica va applicato con grande cautela ai singoli casi, per evitare che quella discrezionalità si trasformi in abuso nell'esercizio del potere.
Il principio di discrezionalità, infatti, non comporta l'attribuzione alla Commissione superiore di avanzamento di un potere insindacabile e di puro arbitrio o, comunque, esclusivo ed ermetico, atteso che i principi giurisprudenziali seguiti dal Giudice amministrativo non tendono affatto a prefigurare l’intangibilità dei giudizi in questione, bensì a precisare i limiti del proprio sindacato, segnati dalla necessità di rispettare la linea che comunque separa il giudizio di legittimità dalla valutazione di merito, squisitamente discrezionale, demandata in via esclusiva all'apprezzamento del competente organo valutatore (Cons. St., sez. IV, 10 dicembre 2009 , n. 7736 ; cfr. anche sez. IV, 17 dicembre 2008, n. 6248 ).
Nella specie, in applicazione dei predetti principi di contemperamento fra aree riservate, rispettivamente, all’amministrazione ed alla giurisdizione, deve dichiararsi che il TAR non ha, in buona parte, travalicato dai propri compiti valutativi, avendo operato un semplice confronto esteriore tra valutazione della CSA, punteggi da essa attribuiti e titoli posseduti dai vari ufficiali in comparazione e seguendo il percorso valutativo tracciato dallo stesso legislatore, articolato in quattro fondamentali aree o settori di esame, come elencate nel citato art. 26 della legge n. 1153/1956”.
Insomma, una buona notizia per gli “arrampicatori solitari”, meno buona per quelli che si muovono “in cordata”.
